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    交通運輸綜合行政執法體制改革

    發表日期:2020-11-21 19:30:35,人氣:454 次瀏覽,分類:政策文件
    交通運輸綜合執法改革,已經進入倒計時階段。關于交通運輸綜合行政執法體制改革,游手早在去年10月就寫了這篇文章,對這個話題展開了討論。今天,重新編發該文,供各地改革中有所參考。

    十八大以來,黨中央以前所未有的決心和力度推進全面深化改革。改革,已然成為當今時代的主旋律。


    交通運輸執法領域當然也不例外。改革一波未平一波又起。


    這給交通運輸行政執法人員增添了無盡的話題。其中關于行政執法工作的機構設置、組織形式、隸屬關系、權力配置和人事制度等方面的變革改進,也就是內部的改革,與放管服改革、“先照后證”改革、出租汽車行業改革等對外的改革比,更為交通運輸行政執法人員所關注。


    這些改革,說大了,是與交通運輸事業發展密切相關;說小了,是直接關系到執法人員個人切身利益,更牽動執法人員的小心臟。事業成敗、個人去留,誰都不能置身事外。


    地方大部門制改革、集中行政許可權改革、綜合行政執法改革、承擔行政職能的事業單位改革、公務員分類改革……一輪接一輪的改革層見疊出。目標各不相同,內容各有側重,布置時間也有先后,其中也難免存在差異,很容易讓人混沌。有必要認真地研究一番。


    下面咱們分專題聊上一聊。



    綜合行政執法體制改革


    綜合行政執法體制改革,在當前的這一系列改革中居重要地位。


    “綜合行政執法”的基本含義,大家都已比較熟悉,就是將分散的行政執法權集中到一個綜合執法的部門或機構行使。

    相對集中行政處罰權




    綜合行政執法體制,脫胎于“相對集中行政處罰權”。

    相對集中行政處罰權的法律依據,是《行政處罰法》第十六條:“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。  1996年4月國務院發布《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》(國發〔1996〕13號),要求:積極探索建立有利于提高行政執法的權威和效率的行政執法體制。各省、自治區、直轄市人民政府要認真做好相對集中行政處罰權的試點工作,結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見,報國務院批準后施行;國務院各部門要認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執法體制,支持省、自治區、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權工作。
    1999年11月,《國務院關于全面推進依法行政的決定》(國發〔1999〕23號),提出“繼續積極推進相對集中行政處罰權的試點工作,并在總結試點經驗的基礎上,擴大試點范圍”的要求。隨后,《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》(國辦發〔2000〕63號)《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發〔2002〕17號),進一步對推進“相對集中行政處罰權”工作進行了部署。

    從集中處罰權到綜合執法




    2002年10月國辦印發《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》(國辦發〔2002〕56號),決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執法隊伍、實行綜合行政執法試點工作,其他省、自治區、直轄市各選擇1—2個具備條件的市(地)、縣(市)進行試點。試點的基本內容:
    一是進一步轉變政府部門職能,實現“兩個相對分開”。將制定政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能相對分開,將監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開。
    二是調整合并行政執法機構,實行綜合行政執法。要改變多頭執法的狀況,組建相對獨立、集中統一的行政執法機構。一個政府部門下設的多個行政執法機構,原則上歸并為一個機構。在此基礎上,重點在城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理以及其他適合綜合行政執法的領域,合并組建綜合行政執法機構。按有關規定,經批準成立的綜合行政執法機構,具有行政執法主體資格。執法機構主要在城市和區、縣設置并實行屬地管理。省、自治區政府各部門不再單獨設置行政執法機構。
    三是加強機構編制管理,建立并完善監督制約機制。行政執法機構編制實行中央宏觀調控下的分級管理。要嚴格控制行政執法機構的規模,大膽探索其設置的具體形式。專項用于行政執法機構的編制納入全國編制統計范圍。建立健全行政執法的監督與制約機制,嚴格實行行政執法責任制、評議考核制和行政執法過錯追究。
    四是調整人員結構,加強行政執法機構自身建設。清退臨時人員和借調人員。按照公務員的標準和職業特點,對行政執法人員進行專門的錄用考試,嚴格標準,公平競爭,擇優錄用,經培訓后上崗,并實行輪崗制度,按照公務員的管理方式進行管理。
    五是開拓創新,積極探索。試點地區要因地制宜,在綜合行政執法的權限和范圍、綜合執法機構的設置形式、綜合執法機構與政府部門的關系等方面積極進行探索。
    這一文件,正式提出了實行綜合行政執法的要求。到2015年11月,因有了新的規定,《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》(國發〔2015〕68號)宣布該文件失效。  中編辦、國務院法制辦《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》(中央編辦發〔2003〕4號)就“相對集中行政處罰權”與“綜合行政執法試點”兩項工作的銜接作了安排:已經進行了相對集中行政處罰權試點的地方,要按照清理整頓行政執法隊伍、實行綜合行政執法的原則和要求,進一步完善和規范。準備開展相對集中行政處罰權工作的地方,要把相對集中處罰權工作同綜合行政執法試點工作一并考慮,并按照清理整頓行政執法隊伍、實行綜合行政執法的原則和要求進行安排和部署。已經確定實行綜合行政執法試點的地方,不再單獨進行相對集中行政處罰權工作。
    從以上文件可以看出,“綜合行政執法”基本是“相對集中行政處罰權”的升級版。 

    各地的先行探索




    這階段綜合行政執法改革,主要在試點?。ㄊ校┻M行試點。根據國辦發〔2002〕56號,交通部也確定重慶市、廣東省為交通綜合行政執法改革試點?。ㄊ校?。
    2005年1月,廣東省將省、市、縣交通部門的監督檢查、行政處罰、行政強制等職能整合,統一由各級交通綜合行政執法機構實施綜合執法。次年,省編委印發《廣東省交通綜合行政執法方案》(粵機編〔2006〕1號)。廳綜合行政執法局于2007年7月9日正式掛牌。到2009年底,全省各地級市都已經在市交通局(委)掛牌成立了局(委)綜合行政執法局;深圳市成立了交通運輸行政執法支隊??h一級也開展了交通綜合執法改革工作,并陸續開始運行。2010年8月31日,廣東省政府發出《關于全省開展交通運輸綜合行政執法工作公告》(粵府函〔2010〕206號),全面開展交通運輸綜合行政執法工作。
    2005年6月,重慶市人民政府印發《關于在全市交通領域實行綜合行政執法試點工作的意見》(渝府發〔2005〕61號),組建重慶市交通綜合行政執法總隊,將路政、運政、港航、征費稽查、高速公路五個方面的交通監督處罰職能進行整合,交由市交通綜合行政執法機構承擔。2006年1月1日,執法總隊正式掛牌??傟犗略O直屬支隊負責中心城區(主城九區)執法管理,在主城各區以派駐方式設大隊。在執法總隊內設水上執法機構。
    被稱為“交通綜合行政執法先行者”的重慶市,綜合交通行政執法改革試點其實早在1994年就已開始。最具特色的,是重慶市把握住《關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知》(國辦發〔1992〕16號)精神,在高速公路領域實行了更大范圍的綜合執法,由交通部門先后設立的4個高速公路綜合執法支隊對公路路政、交通安全、交通征稽、道路運輸實行統一管理。  一些大城市也早已出現了多種交通綜合行政執法機構模式。北京市交通委員會在主城區設立交通執法總隊,負責全市公共交通、公路、水路交通等的綜合執法。上海市也將市交通運輸和港口管理局執法總隊(后更名為交通委執法總隊)從單一執法轉為綜合執法,承擔上海市區域內的交通執法、公路路政和道路運政的執法工作。 少數市縣也進行了小范圍的探索。江西省贛州地區建立了市、縣兩級交通稽查執法隊。河南省在濟源市試點實行交通綜合執法,由交通主管部門委托綜合執法機構行使交通綜合執法職能。而浙江杭州等地也開展了名為綜合執法實為聯合執法的探索。  2008年,福建、山東納入交通部推行交通綜合行政執法改革試點。江西、西藏等地也積極開展相關研究工作。但是,就總體而言,重慶、廣東交通綜合行政執法體制改革的經驗沒得到有力宣傳推廣。 

    新一輪改革啟動




    到2014年,又一輪交通運輸綜合行政執法改革興起。
    這年10月,黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》?!稕Q定》強調深化行政執法體制改革。根據不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執法力量?!稕Q定》要求:推進綜合執法,大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類,重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法,有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。
    交通運輸領域內的綜合行政執法被《決定》點名。  2015年4月,經國務院領導和中央編委領導同意,中央編辦印發《中央編辦關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》(中央編辦發〔2015〕15號),確定在全國22個?。ㄗ灾螀^、直轄市)的138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點。試點的目的,是探索整合政府部門間相同相近的執法職能,歸并執法機構,統一執法力量,減少執法部門,探索建立適應我國國情和經濟社會發展要求的行政執法體制。要求試點地區在繼續推進減少執法層級、明確各級政府執法職責的同時,重點從探索行政執法職能和機構整合的有效方式、探索理順綜合執法機構與政府職能部門職責關系、創新執法方式和管理機制、加強執法隊伍建設四個方面推進試點。  2015年12月,交通運輸部《交通運輸部關于印發全面深化交通運輸改革試點方案的通知》(交政研發〔2015〕26號)中提出了試點方案三:《交通運輸綜合行政執法改革試點方案》。
    《方案》要求在福建省、河南省、廣西壯族自治區桂林市開展交通運輸綜合行政執法改革試點。改革的主要內容:
    一是組建交通運輸綜合行政執法機構。組建統一的交通運輸綜合行政執法機構或按照公路執法、水路執法分別組建綜合行政執法機構。
    二是整合交通運輸行政執法職能。按照決策職能和執行職能適當分開,管理職能和處罰職能適當分離的原則,合理劃分交通運輸主管部門、交通運輸管理機構與交通運輸綜合行政執法機構的職責權限,整合交通執法權,將行政檢查權、行政強制權、行政處罰權等統一劃歸新組建的交通運輸綜合行政執法機構。
    三是明確交通運輸綜合行政執法機構性質。各試點單位要在地方政府領導下,結合事業單位分類改革,努力將交通運輸綜合行政執法機構納入當地行政執法序列,原則上使用公務員編制或者行政執法專項編制。
    四是完善交通運輸綜合執法經費財政保障機制。執法人員的工資福利、執法工作經費、執法裝備建設經費、執法隊伍管理經費全額納入同級財政預算。
    五是做好執法人員招錄工作。行政執法人員主要從現有交通運輸行政執法人員中選用,也可以適當向社會公開招錄。內部選用、公開招錄交通運輸行政執法人員都要進行專門的錄用考試。
    六是建立和完善交通運輸綜合執法協調機制。
    七是搞好“三基三化”建設。 

    各地的新實踐




    這期間,交通運輸綜合行政執法逐漸為各地重視。
    被交通運輸部列為試點的地區中,福建省交通綜合行政執法改革工作持續縱深推進。根據《福建省交通綜合行政執法改革方案》(閩委編辦〔2010〕201號),按照一個交通運輸主管部門只設一個綜合行政執法機構的基本框架,成立省、市、縣三級交通綜合行政執法機構,統一承擔公路路政、道路運政、港政、航政、水路運政、地方海事等六大交通執法門類的監督、處罰、強制職能。到2017年9月底,交通綜合行政執法系統已組建支隊24個、大隊123個,經省政府批準投入運行治超站40個。交通綜合行政執法業務全面展開。
    到2015年11月底,河南省的省、市、縣三級機構改革任務全面完成。按照省政府《關于全省交通運輸行政執法體制改革的意見》(豫政〔2014〕65號)的要求,分散在系統5個單位的執法職能統一整合到新成立的執法機構,實現了高速公路、干線公路、農村公路和道路運輸管理執法一體化,一支隊伍執法,一個窗口對外。執法機構由改革前的584個減少到139個,解決了職能交叉、多頭執法問題;核定了編制,執法人員由改革前的3.3萬人精簡到1.4萬人,解決了無序進人問題;執法經費納入財政預算,經費來源由自收自支變為財政全供,個人工資收入與罰款脫鉤,解決了趨利執法問題。
    而有的試點地區成效可能略微差了點。桂林市的交通運輸執法支隊早在2012年8月就掛牌運轉。支隊網站介紹,該支隊“受委托負責市轄區范圍內公路、道路運輸、水路運輸、港口和城市公共交通的交通運輸行政執法工作”。這“委托”模式或許就說明改革還不夠徹底。  除了交通運輸部確定試點省份,其他各地也都在積極推進。
    浙江寧波奉化。2015年3月組建奉化市交通綜合執法中心,將運政、路政、港航的行政執法職能進行整合,內設二科室,下設4隊1站開展執法。

    四川廣安華鎣。早在2015年11月將路政執法管理大隊變更為交通運輸執法大隊,將原路政執法管理大隊、公路運輸管理所行政執法職能予以整合,交由新組建的交通運輸執法大隊承擔。路政審批職能劃入公路運輸管理所。
    江西新余。2016年1月4日,市交通運輸綜合執法支隊正式掛牌成立。支隊整合交通系統有關行政執法機構職能,承擔全市農村公路路面治超、維護路產路權及道路客貨運輸、運輸市場稽查、水路執法等監督處罰職能。

    山西晉中。2016年3月,以交通路政支隊為依托,組建市交通運輸綜合行政執法隊,統一行使原先分散在運管局、公路處、客運處、海事局、公路工程質量監督局的行政處罰、行政檢查和行政強制權。
    廣西南寧。將市公路管理處、市道路運輸管理處、市港航管理處和市城市客運交通管理處相關執法職能進行整合,2016年11月組建市交通運輸綜合行政執法支隊。


    湖南邵陽。整合公路管理局、道路運輸管理處、地方海事局、質量安全監督管理處、路政管理支隊和城市公共客運管理辦公室的相關職能,2016年年底組建市交通運輸執法支隊。
    江蘇蘇州吳江。2016年12月成立區交通運輸綜合執法大隊,設11個執法中隊、1個違章處理中隊,全面承擔吳江區交通運輸部門的行政處罰和行政強制等工作職責。
    還有象鹽城市大豐區,成立了交通運輸聯合執法大隊,搞起了“聯合執法”。

    一大波的市、縣(區)的交通運輸綜合行政執法改革體制工作,正在調研發動、擬訂方案或組織實施過程中。新聞里經常報道某地啟動了改革工作,還有很多方案、意見在網上傳來傳去。一會是江蘇宿遷,一會安徽六安,再一會山東濰坊……
    由于工作的復雜性,即使文件出臺了也不一定啟動實施,即使工作啟動了也不一定按計劃推進,即便是機構都掛了牌了,也不一定能夠開展真正的綜合執法、全面履行職責。 

    跨部門的綜合執法




    與此同時,地方政府也根據中央編辦文件精神積極推進綜合行政執法。
    一些地區實施以“跨部門綜合”為主要特征的綜合行政執法改革,小而散的交通運輸執法隊伍已經成為整合的對象。
    頗為吸引眼球的綜合行政執法“黃島模式”就是一例。青島市黃島區人民政府推進綜合行政執法改革,著力解決權責交叉、多頭執法問題,打造“一專多能”的綜合執法隊伍。2015年1月,西海岸新區(含黃島區)成立綜合行政執法局,原交通稽查大隊、海洋監察大隊等執法隊伍的人、財、物、編等整體劃轉,交通運輸領域的行政執法權集中到該局。
    2015年9月1日,作為成都市綜合行政執法體制改革試點城市,彭州市綜合行政執法局正式掛牌成立。這個局集中行使全市25個部門(公安除外)的行政執法權。成立大會上,市委書記很為該市走出了敢為人先的“全國第一步”而喜形于色。
    2017年1月11日,成都市武侯區召開綜合行政執法體制改革動員暨綜合行政執法局成立大會。新組建的“武侯區綜合行政執法局”與武侯區城市管理局實行“一個機構兩塊牌子”。該局設三支綜合執法大隊,集中行使包括交通運輸管理方面的行政處罰權以及相關的行政強制措施權、行政檢查權、行政命令權。不再保留區交通行政執法大隊等執法機構。實現了事前行政審批、事中監督管理、事后行政處罰“三分離”。
    不要忘記,武侯區早已設立了集中行政許可權的“行政審批局”(見上一專題)。這個區的交通運輸局,事前沒有行政許可權,事中事后又無行政權執法,如果仍作為政府主管交通運輸的工作部門,總有名不符實之感?;蛟S更名為“交通運輸政策研究室”或者“交通行業精神文明建設委員會”之類更為合適。
    跨部門的“綜合行政執法”,很大程度上模糊了部門間的職能分工。而合理的分工,其實是科學的行政管理體系的基礎。保持行政執法力量,圍繞交通運輸中心工作開展執法活動,是交通運輸健康有序發展的重要保障??招幕牟块T,使喚不靈的執法手段,對交通運輸工作大局肯定會產生負面影響。
    好在上層也看到了這一點,只是要求在最基層的各種開發區、擴權強鎮等進行跨行業、跨領域的綜合執法試點。對交通運輸部門,一般都還只是要求“一個部門一支執法隊伍”。但是,也不能排除個別地方官員標新立異、貪大求全,強行推進跨部門、跨行業的大綜合。
    總之這是給交通運輸部門敲響了警鐘,該積極主動、穩妥有序地啟動部門綜合行政執法體制改革了!不主動進行自我改革,就可能會被動地被他人整合。


    當然,跨部門綜合行政執法對原先交通的兄弟們來說未必不是件好事。加入地方綜合行政執法部門也就是“大城管”,似乎是這類跨部門整合的唯一途徑。不少城管隊伍已經實現了參公管理。易幟的交通執法人員不僅能夠迅速轉變身份,還可以換上鮮嫩翠亮的“天空藍”城管新裝。


    改革中的思考




    回頭再來看看這場改革。 綜合行政執法體制改革十分必要,交通運輸領域可能更為迫切。不談大道理,講小感受。
    交通運輸系統內的執法門類分得較細,如高速路政與普通公路路政、國省道路政和農村公路路政;新的執法門類還是不斷出現,如交通工程質量安全監督、軌道交通運輸管理等等。有的地方,系統內在同一領域都存在多支執法隊伍管理,架床疊屋,多頭執法。分工過細,反而不能避免管理盲區、空白;政出多門,反而在關鍵時刻出現相互推諉。重復執法和執法“踢皮球”,都讓社會上怨聲載道。
    “綜合行政執法”,看起來難在“綜合”兩字,因為一“綜合”就重新調整了責權利關系。所以即便是一個系統內、一個局長領導,要推進也是阻力重重。

    這些且不論。理解“綜合行政執法”中的 “行政執法”也不簡單。關于“行政執法”,大致有三種界說:
    第一種,超廣義說。認為行政執法相對于立法、司法而言,不僅涵蓋了所有的具體行政行為,還包括行政決策以及執行性政策的制定,幾乎就等同于行政管理。
    第二種,廣義說。認為行政執法包括行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收、行政裁決等等行政行為。
    第三種,狹義說。認為行政執法僅包括行政處罰以及相關的行政強制,以及涉及的行政調查。
    當前綜合行政執法改革中的“行政執法”,基本用的是第三種狹義說,也就是只綜合行政處罰、行政強制及相關職能。
    但是這種綜合行政執法的體制,也可能會帶來新的問題,或者說是注意事項。

    一是在職能的配置上。當前鼓勵行政機關“柔性執法”,對管理對象運用非強制手段,加強行政指導。即使對違法行為當事人,也應采用教育與處罰相結合的原則,多實施非行政處罰類監督,運用綜合手段達到行政管理目的。設立單純以行政處罰為主要職能的綜合行政執法機構,就顯得不夠合拍。
    二是在運行的銜接上。行政處罰的案源,大部分來自日常監督檢查。在日常檢查中,負責事前管理、日常監督的機構發現違法行為,如何及時移送;實施處罰后,督促當事人改正違法行為以及后續的指導規范工作,如何銜接這些都需要摸索。在行政管理的閉環中割上一刀,并不容易。扯皮,很可能就從橫向轉為縱向。
    各地在推進交通運輸綜合行政執法的改革中,也在一些關鍵問題的做法上暴露出了差異。例如綜合執法機構“綜合”的范圍、組織機構的形式、人員的性質、以誰的名義執法等等,各地都不盡相同。這或許需要上級更為明確的指導意見。  綜合行政執法改革到底怎么改,閉門造車肯定不行。從理論上可能很難推演出最佳選擇。
    通過改革試點、探索實踐,以科學的態度對試點經驗的全面分析、跟蹤評估,相信能夠尋找到最為正確的道路。
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