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    交通運輸執法體制怎么改?方案指明方向

    發表日期:2021-01-05 13:24:48,人氣:330 次瀏覽,分類:政策文件

    日前,中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》(中發〔2018〕11號)。在其中“五、深化行政執法體制改革”部分,提出:整合組建交通運輸綜合執法隊伍。整合交通運輸系統內路政、運政等涉及交通運輸的執法職責、隊伍,實行統一執法。由交通運輸部指導。

    話雖不多,結合《方案》的其他表述以及《關于深化黨和國家機構改革的決定》,談一些個人理解。


    整合應不限于路政運政

    《方案》只提到整合交通運輸系統內路政、運政等涉及交通運輸的執法職責、隊伍。但交通運輸部門并不止這兩支執法隊伍,還有海事管理、水路運政、航道航政、港口管理、交通工程質量安全監督等?!斗桨浮芬笠粋€部門設有多支執法隊伍的,原則上整合為一支隊伍。顯然交通運輸部門不可能存在那么多的執法隊伍。否則部門林立、職責交叉、多頭執法、重復執法、執法擾民的現象依然存在。這些執法隊伍也必將納入整合范圍。當然,在部分沿江沿海地區,水上交通管理任務較重,而水上交通與陸上交通管理的關聯度不高。因此也存在成立水上交通綜合執法機構的可能。 同時,《方案》還提出推動整合同一領域或相近領域執法隊伍。隨著大部門制改革,交通運輸已不限于傳統范疇,還有民航、郵政、鐵路。對于民用航空機場的凈空保護,快遞行業執法,以及城市中的軌道交通行政執法,也有可能隨著條件成熟被整合到交通運輸整合執法機構。


    模式有望相對統一

    綜合行政執法改革已經試行多年。有的改革是交通運輸部門主導的,但地方政府推行的改革也不少。這造成了各地出現了多種綜合執法模式。有的是主管部門的內設機構,有的是具有獨立法人資格的執法隊伍。這次《方案》要求“實行統一執法”,這應該既有橫向的整合,也有縱向的統一?!斗桨浮愤€明確“由交通運輸部指導”,這也有利于全國一盤棋,相對統一綜合執法模式。 當然,《關于深化黨和國家機構改革的決定》中指出“除中央有明確規定外,允許地方因地制宜設置機構和配置職能”,還允許“一對多”、“多對一”。這是地方自主權。但是,交通運輸系統機構設置、職能配置還是有樣式可循的。地方要創新,也得有充足的理由才是。


    整合的職權主要是行政處罰

    關于綜合行政執法機構的職權,也就是綜合行政執法的范圍,向來有不同觀點。有的綜合行政執法就是執法法律法規的行為,幾乎等同行政管理;有的認為綜合行政執法包括所有的行政執法行為,包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收、行政裁決等;有的則認為綜合行政執法就只包括行政處罰和行政強制以及相關的行政檢查、行政調查。 現在的觀點已經比較一致,即認為綜合行政執法包括了行政處罰、行政強制和行政調查。行政處罰無疑是行政執法的核心。在實施行政處罰時必須進行行政調查,而在調查時往往需要采取行政強制措施,處罰決定還可能需要強制執行來實現。 因此,《方案》中提出“統籌配置行政處罰職能和執法資源,相對集中行政處罰權”。整合的行政職權也以行政處罰權為主。具體對一些具體權責的劃分,還是要根據實際加以明確。


    綜合執法仍是“相對集中”

    《方案》仍堅持了“相對集中行政處罰權”的提法?!跋鄬小钡囊馑?,就是不搞全部整合,不實行絕對集中。 在前階段的綜合執法改革中,一些地方似乎又走了極端,把綜合執法改革搞得跟勞動競賽一樣,你整合二十個部門的職權,我就整合三十個……屢屢“放衛星”,甚至喊出“一支執法隊伍管全部”的口號。交通運輸執法職能則被整合到城市管理綜合執法部門。 行政執法直接關系到行政相對人的利益。行政處罰剝奪行政相對人的財產、資格,是最嚴厲的行政行為。認定違法行為的性質,根據情節進行裁量,都需要對某一領域具備相當的專業知識。 行政管理覆蓋社會生活方方面面,而執法人員掌握的知識總是有限的。這就是行政管理專業化分工的出發點。很難想象一個執法人員能夠勝任各種執法活動。忽略專業分工搞絕對集中,結果往往是執法水平的下降。 對綜合行政執法做擴大化、片面化的理解并不適當?!斗桨浮芬怀?,“大呼隆”式的跨部門整合可以打住了。

    綜合行政執法將有法律支撐


    現行法律法規規章,適應先前過細的專業化交通運輸行政執法?!斗桨浮芬蟆皩ι婕暗南嚓P法律法規及時進行清理修訂”。交通運輸綜合行政執法將不會存在法律障礙?!胺尚薷囊粋€字,半個圖書館成廢紙”,這也算是改革的代價吧。

    綜合執法規范化要求更高


    作為專業化執法單位,綜合行政執法機構應當比一般的管理機構具有更高的執法水平?!斗桨浮诽岢?,完善執法程序,嚴格執法責任,做到嚴格規范公正文明執法。這是對所有執法單位的要求,但綜合行政執法機構無疑應當做得更好。這也是推進綜合執法改革的目的。 當然,提高綜合行政執法規范化水平也不是隨著改革完成一蹴而就的。突破了體制瓶頸,還要讓行政執法人員補上能力的短板。原先業務只局限某一個小領域的執法人員,到了綜合執法機構,就面對更復雜的局面,業務能力和綜合素質都需要得到新的提升。
    而綜合執法機構的性質問題,似乎也無法一步到位?!斗桨浮诽岢?,“承擔行政職能的事業單位,統一納入地方黨政機構限額管理”。這可能是表明,在2019年3月底前基本完成機構改革任務前,承擔行政職能的事業單位還將在嚴格控制的前提下保留。綜合執法機構性質問題,或許將在今后的事業單位改革中徹底解決。
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